Чому Львову насправді потрібен новий статут
15 років львівська громада не має реальних прав на участь у вирішенні життєво важливих міських питань. Ми хочемо це змінити.
фото: samoorg.com.ua
Депутат Львівської міської ради Юлія Гвоздович бере участь у роботі над новою редакцією Статуту територіальної громади Львова. Вона відповідає на зауваження Олесі Дацко, висловлені в матеріалі «Чому не можна приймати пропоновану міськрадою редакцію Статуту територіальної громади Львова».
«На 13% демократичний» або «жахливий». Так визначають статутний порядок проведення громадських слухань у Львові експерти Українського незалежного центру політичних досліджень (УНЦПД) в рамках дослідження Індексу демократичності міст. І саме на цю процедуру проведення громадських слухань, прописану у чинному статуті 2002 року, посилаються люди, які вже двічі зірвали публічні обговорення проекту статуту Львова. За дві години засідання в Ратуші так і не змогли змиритись, що слово на обговореннях надаватиме уповноважений представник ради, а не обраний ними головуючий і секретар…
То чи є #зрада у новому проекті статуту міста? Спробуємо зараз розібратись. Для початку: що нам дає статут?
Головний закон, який визначає основи організації та діяльності місцевого самоврядування (ЗУ «Про місцеве самоврядування») каже, що статут може бути прийнятий територіальною громадою «в межах цього закону». Тобто його прийняття має рекомендаційний характер, а пряма вимога для врегулювання статутом є лише у чотирьох питаннях:
– порядку внесення місцевої ініціативи на розгляд місцевої ради (ч. 2 ст. 9) (але можна прийняти і простим рішенням ради);
– окремих питань організації діяльності місцевих рад (ч. 4 ст. 10);
– порядку організації та проведення громадських слухань (ч. 4 ст. 13);
– порядку проведення загальних зборів громадян за місцем проживання (ч.3, ст.8).
Також у статуті громади закріплюється норма з ЗУ «Про звернення громадян» (ст. 23) щодо вимоги до кількості підписів на підтримку електронної петиції до органу місцевого самоврядування та строку збору підписів.
Згідно із законом «Про статус депутатів місцевих рад» (ч.2 ст.8) статутом відповідної територіальної громади можуть бути встановлені інші правила депутатської етики та заходи впливу щодо депутатів місцевих рад, які порушують ці правила.
Це означає, що якщо в громади немає статуту, то і своє право на участь у місцевому самоврядуванні громада повноцінно реалізувати не може.
При цьому статут громади має найвищу юридичну силу в системі нормативно-правових актів міської влади на території Львова, а затвердження статуту з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування належить до виключної компетенції міськради.
Статут 2017: як все насправді було
При написанні регламенту роботи ради нової каденції 2015 року робоча група, в яку входила і я, зауважила, що багато сучасних інструментів громадської участі та контролю, зокрема, виступ автора е-петиції, місцевої ініціативи, звітування мера та депутатів перед територіальною громадою, обмежені та потребують визначення у іншому документі – Статуті. Оскільки редакцію статуту 2010 року заблокували в суді ті ж люди, що й тепер, було вирішено розпочати напрацювання нового статуту з урахуванням сучасних тенденцій та напрацювань фахівців Інституту політичної освіти, УНЦПД та Асоціації міст України.
31 березня 2016 року міська рада публічно своїм колегіальним рішенням затвердила склад робочої групи, яка мала б напрацювати проект статуту та винести його на розгляд громади, а потім на затвердження радою. До складу робочої групи я, як голова профільної депутатської комісії, двічі запрошувала ввійти Олесю Дацко, яка зараз виступає в медіа проти нового статуту, і вона двічі мені відмовила, хоча тепер цього не визнає.
Члени робочої групи, які працювали на громадських засадах, взяли за основу редакцію статуту 2010 року і пропозиції експертів. Ми зустрічались щомісячно для внесення пропозицій. Це звичайна робота над документом, яка не потребує окремих протоколів, публікацій тощо. Засідання проводились відкрито, на них неодноразово були присутніми люди, які тепер пишуть про закритість цього процесу.
Півтора року, поки ми працювали над розробкою нового статуту, у Львові було запроваджено електронні петиції, завдяки яким, наприклад, розпочалась робота над створенням заказника «Білогорща». Ми показали один з найкращих прикладів громадського бюджету, утворили 22 громадські ради при управліннях ЛМР (звісно, не всі вони ефективні, але це залежить виключно від їх складу), зробили реальним для львів’ян інструмент місцевої ініціативи, зменшивши кількість необхідних голосів із 10 000 (як це пропонує статут 2002 року) до 500; а також суттєво модернізували положення про громадські слухання, дали можливість їх скликання самими мешканцями тощо. Також ми запровадили відповідальність за проведення громадських слухань та порядок розгляду, та багато іншого.
До чого це все я? Та до того, що це все і ще багато іншого було б неможливим протягом усіх цих двох років, якби ми далі дотримувались застарілого статуту 2002 року. До речі, самі наші опоненти користуються цими новими інструментами участі, хоча й вони не прописані у статуті 2002 року.
А тепер fact check основних претензій Олесі Дацко, активістки ГО «Народна дія», яка дуже активно виступає проти нової редакції статуту.
«Зокрема, одним із таких положень, які не відповідають Конституції, у статуті як 2002, так і 2010 року було те, що жителі Винників, Брюховичів та Рудного обирають свої голів і міського голову Львова, рівно ж як і своїх депутатів та депутатів у Львові»
ЧАСТКОВО ПРАВДА
Відповідно до виборчого законодавства, члени однієї територіальної громади, що має власні органи місцевого самоврядування, не можуть брати участі у формуванні інших органів місцевого самоврядування. Однак у середині минулого століття радянська адміністрація, збільшуючи територію Львова, підпорядкувала ці населені пункти райадміністраціям. Такий подвійний статус зберігся донині. Львів у цьому плані не унікальний, а допомогти вирішити проблему міг би новий закон «Про добровільне об’єднання територіальних громад», якби ті громади захотіли об’єднатись зі Львовом. Це питання обговорювали на засіданні робочої групи, і було вирішено, поки його не врегулюють на вищих рівнях, включати права мешканців Рудна, Винників та Брюховичів до статуту Львова.
«Видається, що причин такого настійливого порушення Конституції є дві: земля і виборчі голоси…. Крім того, багато років Львівська міськрада «запускає руку» у землі суміжних громад і роздає їх без жодного на це права.»
НЕПРАВДА
ЛМР не розпоряджається земельними ділянками Рудного, Брюховичів, Винників. Для цього у них створені власні органи місцевого самоврядування – ради . До того ж, Львів торік прийняв програму підтримки розвитку соціальної інфраструктури цих міст та селищ, інвестував понад 50 мільйонів гривень у їх розвито і продовжуватиме це робити. До речі, завдяки недолікам виборчого законодавства серед 64 депутатів ЛМР є 3 депутати, які представляють селище Рудно (один виборчий округ), де було 5624 виборців, що на 65,91% менше середньої кількості виборців в інших округах міста.
«Хоча вже на етапі видачі розпорядження міським головою постало дуже багато запитань. Зокрема, яким чином і хто обирав представників громадськості до цієї робочої групи. Залишилося невідомим: чому саме вибрали цих людей, бо не було конкурсу, а робочу групу створили за наказом міського голови»
НЕПРАВДА
Вище я наводила посилання на рішення ради, а не одноосібний «наказ» міського голови. Зауважу, що відповідно до ЗУ «Про доступ до публічної інформації» та регламенту ради, це рішення було заздалегідь опубліковане на сайті, обговорене на відкритих засіданнях профільної комісії та ради. І немає визначеного порядку написання статуту міста, відповідно до якого мав би проводитися, наприклад, конкурс серед громадських активістів. Та й які б критерії відбору тоді застосовувались?
«Але ЛМР навіть не загадала про цих людей, бо вони невигідні посадовцям – у них інша думка стосовно багатьох позицій Статуту, яка лобіює інтереси громади, а не посадовців»
НЕПРАВДА
Депутати ради формували склад робочої групи із представників фахових громадських організацій та експертів відповідного профілю. До складу був включений Мирон Бохняк, член однієї із згаданих пані Олесею організацій, а також була запрошена вона особисто.
«Крім того, чомусь відомості про засідання робочої групи нікому, крім її членів не розголошувалися, що сформувало певний наліт таємничості процесу. Ні на сайті ЛМР, ніде інде не публікували про дати засідань, не публікували проміжних напрацювань і протоколів. Останніх просто не було, бо їх не вели»
ПЕРЕБІЛЬШЕННЯ
Ніде не є визначеним порядок розробки статуту громади, необхідність ведення протоколів тощо. Це локальний нормативно-правовий акт, над яким у робочому порядку працювало 19 осіб (звісно, далеко не всі ходили на засідання). Про засідання групи членів повідомляли заздалегідь, і відвідування групи нікому не заборонялось. Сама пані Олеся не раз була на цих засіданнях.
«Зокрема з статуту 2002 року чомусь не було перенесено деталізовані статті про безпосередню участь членів територіальної громади у місцевому самоврядуванні…. «
НЕПРАВДА
У новому проекті статуту уже два розділи про права та форми участі громади у місцевому самоврядуванні! Вони суттєво розширені та доповнені найсучаснішими змінами у законодавстві, такими як участь у наглядових радах при комунальних підприємствах, проведення громадської експертизи, громадський бюджет. Так, ми виключили місцевий референдум, оскільки право на нього зараз обмежене законодавством.
«…. майже нічого немає про звітування органів влади і їх посадових осіб, депутатів, розмитими і неконкретними є положення про відповідальність чиновників за порушення норм»
ПЕРЕБІЛЬШЕННЯ
У статті 80 пропонованого статуту є норма, яка зобов’язує усіх посадовців та депутатів звітувати перед громадою. Також є посилання на додаткове положення, якевизначатиме деталі порядку звітування. Я вже зареєструвала це положення, воно опубліковане на сайті ЛМР. Більш деталізований порядок звітування, відповідно до ЗУ «Про місцеве самоврядування», не є необхідним для внесення в основу статуту, а може бути прийнятий додатковим рішенням ради. Відповідальність чиновників за порушення статуту як локального акту не регламентується цим документом,
«Вилучена норма про можливість створення громадської ради при львівській міській раді..»
НЕПРАВДА
Стаття 20 нового статуту передбачає членство громади у консультативно-дорадчих органах, які уже є утворені при виконавчих органах. Однак тут пані Олеся, мабуть мала на увазі своє бажання створити раду із 100+ ГО міста, як при ЛОДА.
«істотно порушено норму закону про місцеве самоврядування, якою передбачено, що порядок проведення громадських слухань визначається статутом»
ПРАВДА
Робоча група вирішила не переписувати 5 сторінок положення про громадські слухання в основу проекту статуту міста, а прийняти окреме положення, яке було би гнучкішим за те, що буде зареєстроване в Мін’юсті та матимете важку процедуру перереєстрації. Однак не є проблемою врахувати це зауваження та збільшити текст статуту ще на 5 сторінок.
«2014 року ми зібрали понад дві тисячі підписів, з яких встигли подати до ЛМР 1301 підпис і провели громадські слухання щодо підвищення прозорості звітності посадовців Львівської міської ради та міського голови…»
ПЕРЕБІЛЬШЕННЯ
По-перше, відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування», «Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов’язковому розгляду органами місцевого самоврядування», а не прийняттю чи затвердженню. По-друге, міська рада також має певні гарантовані державою права і обов’язки та несе відповідальність за свої рішення.
«Водночас у документі не вказано права оскаржити рішення , дії чи бездіяльність посадових осіб, якщо вони їх виконують неналежно…»
НЕПРАВДА
Фактично так і є, але ці питання врегульовані нормативними актами вищої юридичної сили. Це право передбачено частиною 2 статті 55 Конституції та статтею 6 Кодексу адміністративного судочинства. У статуті громада має право деталізувати певні процедури, неврегульовані питання, але лише в тих межах, які не суперечитимуть чинному законодавству. Внесення пропонованої норми в статут буде неправовим, а судді на практиці все одно застосовуватимуть акти вищої юридичної сили. Таку ситуацію потрібно змінювати на рівні закону, а не статуту міста.
«Нема жодних перспектив відкликання депутатів, хоча місцеве самоврядування тому й самоврядування, щоби можна було відкликати свого обранця»
НЕПРАВДА і МАНІПУЛЯЦІЯ
Порядок відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою описаний у цілому Розділі V ЗУ «Про статус депутата місцевої ради» та не потребує уточнень у статуті. Вже є випадки в Україні, коли депутата відкликали за таким механізмом.
Підіб’ю підсумок. Ні я, ні будь-який інший член робочої групи не стверджує, що статут варто приймати у такому вигляді, як він є зараз, і більшість пропозицій від активістів будуть прийняті (звісно, якщо вони є законні і відповідають здоровому глузду). Саме для цього протягом цілого місяця ми активно закликаємо громаду міста вносити усі пропозиції до тексту проекту. Проект рішення буде опублікований офіційно, відбуватимуться обговорення на депутатських комісіях (які, нагадаю, є абсолютно відкритими для участі громадськості, а порядок денний публікується заздалегідь), на колегії ради, на пленарному засіданні. Особисто я ще планую подати мінімум з десяток пропозицій та уточнень щодо тексту проекту статуту.
До того ж, аби безпідставно не дискредитувати громадську працю робочої групи, проект статуту після розгляду та врахування (чи не врахування) усіх пропозицій, буде переданий на правову експертизу у авторитетні аналітичні та експертні організації для отримання науково-консультаційних висновків. Я дуже сподіваюсь, що зовнішні фахівці допоможуть завершити цей конфлікт у Львові уже цього року та нарешті надати повноцінне право громаді на участь в місцевому самоврядуванні. Так, мені б хотілось більше прав та можливостей для громади, але давайте не перетворювати конструктивну демократію на охлократію 🙂
Прошу всіх думати та аналізувати. Проект статуту можна прочитати тут.
